Administrasi negara merupakan suatu lapangan yang masih muda usianya, suatu lapangan yang dipandang baru dan tersendiri.
Awal munculnya
Ilmu Administrasi Negara menuai beberapa perbedaan pandangan dari para ahli
politik sekaligus menjadi era pertama perkembangan Ilmu Administrasi Negara
Baru. seperti Woodrow Wilson yang melalui eseinya ‘The Study of Administration’
berpendapat bahwa administrasi berada diluar ruang lingkup politik sebenarnya. Persoalan-persoalan administrasi bukanlah
persoalan politik; meskipun politik menetapkan tugas-tugas bagi administrasi.
Ia tidak boleh dibiarkan untuk memanipulasikan jabatan-jabatan administrasi.
Sedangkan Leonard White menulis buku yang berisi tentang lanjutan rumit untuk
mengawinkan ilmu pemerintahan dengan ilmu administrasi. Pendapat tersebut
sangat bertentangan. Tapi teori-teori tersebut berisi atas satu pertanyaan
mendasar: bagaimanakah kita dapat membuat pemerintah menjadi kompeten dan
otoratif tanpa merusak nilai partisipasi demokratis dan nilai
pertanggungjawaban.
Administrasi negara baru muncul mulai pada penghujung tahun-tahun 1960-an
dan permulaan tahun1970-an sebagai suatu tanggapan atas beberapa rangsangan
yang berlanjut menjadi keresahan rasial, berlangsungnya ketidakpuasan atas
basis intelektual administrasi negara, dan perubahan umum dalam disiplin ilmu
sosial. Aneka macam nilai dihubungkan dengan administrasi negara baru, dan
nilai tersebut tidak selalu bersesuaian. Karena itu penulis betul-betul menolak
pemahaman bahwa pasti ada administrasi negara baru yang tunggal, yang
disepakati, disertai model yang sama sekali mengingkari teori-teori dan
norma-norma lampau dalam lapangannya. Apa yang baru dalam administrasi negara
baru langsung mengalir dari nilai-nilai yang telah menuntut administrasi negara
tradisional sehingga administrasi negara baru dapat berjalan logis dari
kumpulan pengetahuan baru dalam ilmu-ilmu sosial dan pengarahan ilmu-ilmu itu
pada masalah-masalah publik.
Tenaga gerak Administrasi Negara Baru berhubungan dengan pembaruan
kepegawaian sipil, gerakan manejer kota, gerakan pemerintahan yang baik dan
profesionalisasi aparat administrasi pemerintah. Administrasi negara adalah
baru, suatu jawaban atas pemerintahan yang sedang berubah pesat.
Era kedua ditandai dengan petumbuhan pemerintah yang luar biasa pesatnya,
perkembangan program kemasyarakatan Amerikayang utama dan akhirnya perkembangan
program pertahanan yang besar-besaran yang telah menghasilkan sebagian besar
sarjana terkemuka Amerika dalam bidang administrasi negara.
Periode berikutnya ditandai dengan pertumbuhan yang pesat dalam dinas /
lembaga pelayanan masyarakat dan dengan urbanisasi dan suburbanisasi yang luas,
serta tujuan dan anggapan-anggapan dasar administrasi negara dipersoalkan, dan
lembagapelayanan masyarakat terus tumbuh dan bersifat profesional. Namun
beberapa krisis terjadi serentak yang sebagiannya berasal dari sisa-sisa
perkembangan dari waktu yang sebelumnya, sehingga memperburuk lembaga pelayanan
masyarakat, dan dihadapkan pada tungginya tingkat pengangguran. Habisnya
persediaan sumber-sumber bahan bakar serta perawatan kesehatan dan transportasi
juga turut mempengaruhi administrasi negara.
Semua krisis dan peristiwa tersebut menimbulkan program-program
pemerintahan yang baru dan mengubah cara-cara memikirkan dan mempraktekkan
administrasi negara.
Frederick C. Mosher dan John C. Honey menemukan bahwa kebanyakan karyawan
negara merasa sedikit saja punya atau bahkan tidak punya identitas dengan
bidang administrasi negara. Banyak dari mereka lebih tertarik hanya pada
beberapa subset dari bidang itu, seperti keuangan, personalia, nalisa
kebijakan, dan sebagainya. Banyak juga yang menjadikan administrasi negara
sebaiag profesi kedua. Administrasi negara pada waktu itu mempunyai definisi tujuan
yang agak sempit.
Penhujung tahun-tahun 1970-an, administrasi telah berubah baik dalam
praktek maupun dalam pengajarannya. Administrasi negara mengalami perubahan dan
menjadi sesuatu yang baru. Dan kebaruan tersebut terletak pada argumen argumen
mengenai pemanfaatan tepat dari ilmu itu sendiri.
Model-model nilai administrasi negara yang baru digambarkan, baik yang
trikotomi maupun yang dikotomi adalah generalisasi kasar yang tidak terlepas
dari kelemahan yang lazim didapat karena kegagalan untuk menerangkan variasi
yang luas. Menggambarkan administrasi negara baru secara terperinci adalah
suatu cara untuk mengisi generalisasi itu.
Dasar pemikiran untuk administrasi negara hampir senantiasa berupa
manajemen yang lebih baikdengan menambahkan keadilan sosial pada sasaran dan
pemikiran klasik. Keadilan sosial menekankan suatu pendekatan terhadap studi
mengenai administrasi negara dan pendidikan administrasi negara yang bersifat
interdisipiliner, terapan, dan memecahkan masalah, serta secara teoritis sehat.
Salah satu perhatian pokok administrasi negara baru adalah perlakuannya
yang adil terhadap warga negara. Keadilang sosial berangkat dari
patokan-patokan ini. Keadilan sosial mencakup kegiatan-kegiatan yang ditujukan
untuk meningkatkan kekuatan politik dan kesejahteraan ekonomi
minoritas-minoritas ini. Suatu keterikatan asasi pada keadilan sosial akan
berarti bahwa administrasi negara baru berusaha untuk mematahkan anggapan
Dwight Waldo bahwa lapangan tidak pernah secara memuaskan menampung implikasi
keterlibatannya dalam politik maupun penentuan kebijakan. Dikotomi administrasi
kebijakan tidak pernah mempunya hak empiris karena amat jelas bahwa
sebenarnyalah para administrator justru melaksanakan dan menentukan kebijakan.
Administrasi negara baru berusaha menjawab pertanyaan teoritis dengan cara
ini: para administrator tidaklah netral. Mereka harus terikat sepenuhnya pada
manajemen baik maupun keadilan sosial sebagai nilai-nilai, sasaran-sasaran yang
ingin dicapai, atau pun dasar-dasar pemikiran.
Administrasi negara baru berusaha untuk mengubah kebijakan-kebijakan maupun
struktur-struktur yang secara sistematis merintangi keadilan sosial tapi tidak
berarti menuntut perubahan, dan tidak berarti menganjurkan perubahan dalam
peranan relatif para administrator, eksekutif, legislator, atau pengadilan
dalam bentuk dasar konstitusional. Birokrasi tradisional terbuka mempunyai
kemampuan stabilitas, bahkan ultrastabilitas. Untuk memperoleh stuktur yang
dapat diubah, administrasi negara baru cenderung untuk mencoba dan menganjurkan
perubahan bentuk organisasi birokratis. Pada pokoknya pengertian tandingan
terhadap birokrasi menjadi ciri khas administrasi negara baru.
Perangkat organisasi yang lain seperti sistem pemograman
perencanaan-penganggaran (PBBS= programming planning-budgeting system), dan
analisa kebijakan yang disajikan dari segi manajemen sebagai strategi dasar
dipandang meningkatkan perubahan menuju keadilan sosial. Dan sebaliknya para
ahli ekonomi dan ilmu politik memandang PPBS mengancam konsepsi mereka mengenai
pemerintahan demokratis. Perubahan adalah hal yang mendasar bagi administrasi
negara baru.
Setiap pemikiran tentang administrasi negara harus bermula dengan ilmu
politik. Karena ilmu politik adalah disiplin induk dan hampir semua perintis
teori administrasi negara adalah ahli ilmu politik. Ilmu politik khususnya
teori politik telah menjadi fokus pertimbangan yang paling lengkap dari
pemikiran filosofis dan normatif yang sekarang nampaknya sentral dalam
administrasi negara. Namun administrasi negara telah senantiasa lebih sekaligus
kurang daripada ilmu politik.
Pergeseran administrasi dari ilmu politik terlihat dalam didirikannya
sekolah-sekolah masalah masyarakat dan kebijakan negara. Sarjana-sarjana
administrasi negara bahkan nyata-nyata menandai arti pentingnya pergeseran
administrasi negara menjauh dari ilmu politik. Dalam instansi pemerintahan,
administrasi negara telah lebih dari ilmu politik karena pejabat-pejabat
biasanya para spesialis dari disiplin-disiplin lain dan mempunyai latar belakang
pendidikan administrasi negara. Kebanyakan ahli-ahli ilmu politik mengakui
kebesaran dan kekuatan birokrasi. Logis bagi mereka bahwa birokrasi merupakan
subyek penting bagi mereka yang mempelajari pemerintahan.
Untuk memahami administrasi negara moderen orang harus berkelana di luar
ilmu politik, atau dengan menyatakan bahwa administrasi negara bukanlah suatu
ilmu sosial pada masalah-masalah kemasyarakatan, melainkan sebuah mata
pelajaran, profesi, dan lapangan. Administrasi negara menjembatani disiplin-disiplin
dan mengambil bagian yang relevan dari disiplin itu serta menerapkannya pada
masalah-masalah publik yang berfungsi sebagai memberikan serangan intelektual
yang paling menggairajkan pada administrasi negara.
Penerbitan The Structure of Scientific Revolutions karya Thomas Kuhn
menyebabkan ketergesaan untuk mendapatkan paradigma dalam setiap lapangan ilmu
sosial. Para ahli politik berpandangan bahwa lapangan administrasi negara
secara teoritis gersang. Kekayaan teori administrasi negara kelihatannya lebih
besar dari kekayaan kebanyakan bidang ilmu politik yang lain terutama karena
ilmu administrasi negara adalah suatu lapangan yang ‘suka meminjam’ seperti:
sosiologi, psikologi sosial, ekonomi, dan disiplin lain. Ada lima model dalam
ilmu administrasi negara moderen yang digunakan untuk mengorganisir dan
mengkategorikan administrasi negara yang diuraikan dari sudut teori dalam
pengetahuan yang positiv dan mempunyai dasar empiris. Lima model dasar dalam
administrasi negara ontemporer disebut model birokrasi klasik.
Model birokrasi klasik mempunyai dua komponen yaitu struktur atau kerangka
suatu organisasi dan cara-cara yang digunakan untuk mengatur orang-orang dan
pekerjaan dalam kerangka organisasi. Dalam aspek manejerial dan micro, model
birokrasi klasik bermula dengan manajemen ilmiah dari Frederick Winslow Taylor
tentang pemahaman produktivitas lewat studi-studi gerak dan waktu, sehingga
struktur dan manajemen mempunyai hubungan yang erat. Hirarki dan pengendalian
manajerial masih tetap merupakan fakta-fakta eksistensial organisasi publik
Amerika.
Masalah yang bersangkut paut dengan model birokrasi klasik adalah bahwa
baik para praktisi maupun para sarjana telah mencoba membuat ilmu terapan yang
ketat tentang kerangka organisasi atau tentang manajemen organisasi. Anggapan
bahwa ada suatu cara terbaik untuk mengatur dan merancangkan suatu organisasi
tertentu jelas keliru. Suatu organisasi harus seproduktif mungkin menyediakan
kuantitas dan kualitas pelayanan yang menyamai kebutuhan-kebutuhan yang terungkap
dari suatu persekutuan hidup begitu juga merupakan nilai dasar dalam
administrasi negara. Masalahnya terletak pada cara yang dipandang bisa
digunakan untuk mencapai efisiensi, ekonomi, dan produktivitas.
Model Neobirokrasi merupakan salah satu produk era behavioral dalam ilmu
sosial. Nilai-nilai dalam model ini pada umumnya sama dengan nilai-nilai model
birokrasi; karena itu dinamakan neobirokratis. Model birokrasi menekankan
struktur, pengendalian, dan prinsip-prinsip administrasi dengan unit analisa
yang biasanya berupa kelompok kerja, instansi, departemen, atau
pemerintahan-pemerintahan keseluruhan. Nilai-nilai yang akan dicapai adalah
efektivitas, efisiensi, atau ekonomi. Keputusan merupakan unit analisa yang
lebih umum, dengan proses pembuatan keputusan menjadi fokus sentralnya. Pola
pemikirannya bersifat ‘rasional’ yaitu keputusan-keputusan dibuat agar sebanyak
mungkin mencapai tujuan tertentu. Sasaran-sasaran penelitian operasi, analisa
sistem, analisa kebijakan, dan ilmu-ilmu manajemen pada pokoknya sama dengan
sasaran-sasaran para teoritisi birokrasi. Administrasi negara kontemporer
sebenarnya tidak sangat berbeda dalam berusaha mencapai produktivitas dengan
metode-metode pengukuran dibanding dengan metode-metode struktur dan manajemen.
Pendekatan-pendekatan kontemporer jauh lebih ilmiah dan secara analitis lebih
rumit, namun mereka masih mengejar nilai-nilai yang mendasari paradigma
birokrasi klasik. Analisis-analisis kebijakan yang moderen dan
pengukur-pengukur produktivitas bisa mempunyai logika yang sama lemahnya dengan
yang terjadi pada paradigma birokrasi klasik. Pada waktu yang sama, juga jelas
bahwa nilai-nilai asasi dari keputusan-keputusan rasional untuk mencapai
efisiensi, ekonomi, dan efektivitas adalah dan senantiasa akan, sentral dalam
setiap dialog normatif dalam bidang administrasi negara, dan tentu saja mereka
juga sentral untuk administrasi negara baru.
Model institusi adalah hasil karya banyak ahli ilmu sosial pada tahun-tahun
1940-an, 1950-an, dan 1960-an. Dalam wujud dasarnya secara metodologis karya
itu lebih keras daripada karya mereka yang mula-mula melukiskan birokrasi;
karen itu penemuan-penemuannya akan memiliki kekuatan empiris yang lebih kuat.
Model institusi adalah penjelmaan era behavioral, terutama dalam sosiologi dan
ilmu politik. Versi yang permulaan dan secara empiris berharga dari model ini
bisa didapatkan dalam studi-studi yang dihasilkan oleh Program Kasus Antar
Universitas. Para teoritisi institusi kurang berurusan dengan bagaimana cara
merancangkan organisasi yang efisien, efektif, dan produktif, namun lebih
dengan bagaimana menganalisa dan memahami birokrasi-birokrasi yang ada.
Sarjana-sarjana administrasi negara yang masuk kategori institusi tampak agak
kurang tertarik kepada bagaimana membuat pemerintahan yang lebih efisien,
ekonomis, atau produktif dibanding dengan semata-mata menyelidiki betapa
kompleksnya organisasi-organisasi berperilaku
Charles Lindbloom menyimpulkan bahwa birokrasi membuat keputusan-keputusan
satu demi satu merupakan tawar menawar dan kompromi keputusan dari para elit
kelompok dan menggerakkan pemerintahan secara sedikit demi sedikit ke arah
sasaran yang kabur. Hanya melalui pengambilan keputusan satu demi satu,
keahlian dan kecakapan birokrasi itu dapat diintegrasikan dengan kecenderungan
kebijakan dan bias politik para pejabat yang terpilih. Dengan berlindung
dibalik ‘penggambaran demokrasi’ mereka menjelaskan dan membenarkan kelemahan
sitem demokrasi.
Model Hubungan Kemanusiaan bagaimanapun juga merupakan suatu reaksi
terhadap model-model birokrasi klasik dan neobirokrasi. Penekanan atas
pengendalian, struktur, efisiensi, ekonomi, dan rasionalitas dalam teori
birokrasi sesungguhnya mengundang berkembangnya gerakan-gerakan hubungan
kemanusiaan. Model birokrasi klasik dan neobirokrasi jelas merupakan pelukisan
empiris yang jujur atas administrasi negara. Akan tetapi ada cukup banyak
pertanyaan mengenai dampak model hubungan kemanusiaan terhadap administrasi
pemerintahan, yaitu lambat dan sedikit. Penemuan-penemuan lebih didasarkan atas
percobaan dan tes ketimbang ats pengamatan terhadap organisasi yang kompleks
yang sedang berjalan.
Versi moderen dari ilmu ekonomi politik sekarang biasanya ditunjukkan
sebagai ‘pilihan publik’. Perangkat pengetahuan ini kaya dengan tradisi dan
kekuatan intelektual, tetapi agak miskin dengan bukti-bukti empiris. Paradigma
Wilson atau paradigma birokratis mempunyai komponen yang komplit tentang
administrasi negara dan ilmu politik. Penyediaan barang-barang dan pelayanan
publik tergantung kepada keputusan-keputusan yang diambil oleh
kelompok-kelompok pengambil keputusan yang berbeda-beda, dan kelayakan politik
masing-masing usaha kolektif tergantung pada serangkaian keputusan yang
menguntungkan dalam semua struktur keputusan pokok sepanjang waktu. Administrasi
negara berada dalam ruang lingkup politik. Serangkaian aturan yang
berbeda-bedadapat digunakan untuk menyediakan pelbagai macam barang dan jasa
kemasyarakatan. Nilai-nilai yang menuntun administrasi negara tradisional
mempunyai pengaru yang yang besar atas administrasi negara baru. Model-model
birokrasi klasik, neobirokrasi, dan institusi dari administrasi negara
menekankan nilai-nilai ini dan ciri-ciri mereka. Tetapi model-model hubungan
kemanusiaan dan pilihan publik adalah titik-titik berangkat karena mereka
menekankan nilai-nilai kepuasan bekerja, perkembangan pribadi, martabat
individu, dan pilihan publik.
Komitmen administrasi negara baru pada keadilan sosial menunjukkan suatu
pemerintahan administratif maupun eksekutif yang kuat. Kekuatan pembuatan
kebijakan dari bagian administrasi pemerintahan semakin diakui. Administrasi
negara baru tidak hanya menyelenggarakan mandat legislatif seefisien mungkin,
tapi juga untuk mempengaruhi dan melaksanakan kebijakan yang secara lebih umum
meningkatkan kualitas kehidupan. Administrasi negara baru lebih menekankan
tujuan sosial instansi daripada kesejahteraan walaupun diakui juga bahwa
keduanya penting. Administrasi negara yang klasik menekankan pengembangan dan
pengokohan lembaga yang telah telah dirancangkan untuk mengurus masalah-masalah
sosial, tetapi fokus administrasi negara sudah cenderung berpindah dari masalah
ke arah lembaganya. Administrasi negara baru mencoba untuk memfokuskan kembali
pada masalah dan untuk mempertimbangkan pendekatan-pendekatan institusional
alternatif dalam menghadapi masalah.
Ciri tak terkendali dari masyarakat mendorong para administrator negara
untuk dengan serius mempersoalkan investasi uang dan tenaga kerja yang selalu
lebih banyak dalam lembaga-lembaga yang nampaknya justru hanya menambah parah
masalah-masalah itu saja.
Administrasi negara baru kurang berurusan dengan departemen pertahanan,
komisi-komisi kepegawaian negeri dan lebih dengan perancangan cara-cara yang
lain untuk memecahkan masalah-masalah masyarakat, dan mempunyai ciri-ciri
organisasional yang dapat dihargai. Pergeseran dan penekanan pada oembangunan
dan pemeliharaan lembaga menuju penekanan pada anomali-anomali sosial mempunyai
perumpamaan penting dalam studi administrasi negara. Administrasi negara
memusatkan perhatiannya pada konsep-konsep umum untuk mengembangkan suatu
batang tubuh teori organisasi yang dapat digeneralisasikan. Organisasi dan
orang-orang yang berada didalamnya adalah referen empiris.hasilnya adalah
berupa gambaran dan pokok persoalannya adalah organisasi swasta, negeri, atau
sukarela. Teori utama yang muncul adalah teori keputusan dan teori hubungan
kemanusiaan yang bersifat behavorial dan positivis serta dipengaruhi oleh
sosiologi, psikologi sosial, dan ekonomi maupun oleh ilmi politik.
Para penganjur administrasi negara baru paling baik dapat dilukiskan
sebagai ‘penganut pasca perilaku’ yang dulunya menekankan unsur masyarakat dari
administrasi negara. ‘Penganut pasca perilaku’ tidak anti positivis maupun anti
ilmiah meskipun sebagian besar percaya pada manfaatnya menerapkan model ilmu
alam pada fenomena sosial, tidak cenderung menggunakan behavioralisme sebagai
suatu parasmuka untuk apa yang disebut netralitas, karena ia menyangsikan
obyektivitas mereka yang mengaku berbuat ilmiah, berusaha menggunakan
keterampilan-keterampilan ilmiah untuk mendukung analisa dan metode
administratif yang alternatif.
Komitmen administrasi negara baru dengan daya tanggap dan keadilan sosial
mencakup pengertian partisipasi. Beberapa penganjur administrasi negara baru
menekankan partisipasi internal dan partisipasi warga negara dalam proses
pengambilan kebijakan. Biasanya terdapat diantara mereka yang mempraktekkan
atau mengajar pemerintahan lokal dan bekerja dengan apa yang disebut birokrasi
tingkat jalanan. Dengan demikian partisipasi warga negara, pengendalian
ketetanggaan, desentralisasi, dan lingkungan kerja yang demokratis adalah
tema-tema standar dalam administrasi negara.
Ini adalah gambaran ringkas dan patut diakui tentang administrasi negara
baru dari sudut pandang seorang analis. Apabila penggambaran itu bahkan
sebagian saja akurat, maka benar-benar nyata bahwa perubahan fundamental sedang
terjadi dalam administrasi negara yang mempunyai implikasi menyolok baik bagi
studi dan prakteknya maupun bagi tingkah laku umum pemerintahan.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar